从一起行政案件看林业部门法定职责的履行

【基本案情】

近年来，位于广东东莞的广东观音山国家森林公园（以下简称东莞观音山）经营管理方多次通过电话举报或书面报案的方式向当地有关部门举报公园内存在毁林现象。

作为东莞观音山经营管理方的东莞市观音山森林公园开发有限公司（以下简称观音山公司）认为，2003年至2020年的十多年间，公园内累计有多达2000亩的原始次生林被乱砍滥伐，并违法建设豪华别墅、坟墓、工厂、会所、农家院、商铺等，有的地方被开荒种上果树，多处景观被破坏，数条瀑布断流，水土流失严重，山体滑坡现象时有发生，甚至造成了一定的火灾隐患，直接侵害了公司的合法权益，影响了公园的经营管理和收益。

东莞观音山被毁的林木。

观音山公司反映，每次发现公园内树木被砍伐时，公园有关工作人员都及时向属地石新社区、樟木头镇林业站反映情况，但是砍伐树木的情况仍时有发生。2003年11月18日和12月4日，观音山公司曾分别向东莞自然保护区森林公园管理办公室、樟木头镇林业站和东莞市林业局书面报案了上述情况。2008年至2015年，几乎每年都存在村民砍伐树木、私种果树等现象，公司也多次向当地有关部门反映情况。

2015年11月26日，沧州科技事务司法鉴定中心受观音山公司委托对公园林地面积进行鉴定。鉴定意见显示，通过现场勘查，依据在观音山公园内航拍所得的影像及数据资料，确认公园范围内至少存在荔枝林13块，面积至少为1085.91亩。

2019年4月17日，公园工作人员发现有村民砍伐森林开辟山地种果树，毁林面积达500多平方米。当年4月27日和5月31日，观音山公司向东莞市林业局进行了书面报案。东莞市林业局2019年7月17日作出的《关于报案处理情况的答复》称，现场没有发现砍伐树木情况，属地社区已对该地块进行了植树复绿。2019年6月27日，东莞市公安局森林分局答复称，2019年5月27日，由樟木头镇石新社区张贴通告一周（无法找到当事人）；同年6月19日，由石新社区组织人员对该山头被开垦的林地进行植树复绿工作。

2020年11月20日，观音山公司在给东莞市林业局的书面报案材料中表示，为了维护自身合法权益，也为了生态环境保护，再次向东莞市林业局书面报案，恳请东莞市林业局履行职责，对公园内毁林开荒种植果树、违法建房人为破坏森林资源的行为依法从严及时查处。观音山公司在报案材料中对违法事实进行了详细列举。

2021年1月15日，东莞市林业局向观音山公司作出了《关于报案处理情况的答复》（东林函〔2021〕20号）。该答复显示：“一、材料中提及2019年及之前的情况，我局已于2019年7月17日在《关于报案处理情况的答复》（东林函〔2019〕454号）中答复你公司。二、材料中提及2020年11月19日你公司的工作人员发现又新有150平方米左右的林地树木被砍、草木丛干死，已变成荒地的情况。经调查，该处与你公司于2019年举报的地方为同一个地点，因去年复绿种植的树苗枯死，导致目前该地块尚没有林木覆盖。我局已督促属地樟木头镇石新社区适时做好该地块的植树复绿。”

观音山公司认为，东莞市林业局仅作书面答复而不对投诉、报案材料中列出的违法问题依法进行调查和处理的做法，影响了公司对合法权益的保护。

2021年7月14日，观音山公司提起行政诉讼，将东莞市林业局告上法庭，请求判决东莞市林业局依法履行职责，依法查处观音山公司2020年11月20日书面报案的森林违法行为。

东莞市第一人民法院判决驳回了观音山公司的诉讼请求。法院判决认定东莞市林业局对于观音山公司的投诉事项已依法履行其职责，东林函〔2021〕20号《关于报案处理情况的答复》于法有据，并无不当。观音山公司不服判决上诉至东莞市中级人民法院。2022年12月5日，东莞市中级人民法院判决驳回上诉，维持原判。

东莞观音山。

【法律评析】

本案为不履行法定职责纠纷案件，争议焦点是东莞市林业局对观音山公司于2020年11月20日提交的书面报案材料是否已依法履行其法定职责。此外，本案还有以下几点值得关注。

一、对举报行为的处理如何认定？

东莞市中级人民法院（2022）粤19行终580号行政判决书载明，根据观音山公司于2020年11月20日向东莞市林业局提交的书面报案材料，观音山公司报称的违法事实包括自2003年至2020年期间观音山公司被他人违法砍伐、毁林种植果树、违法建设等行为。

观音山公司提交的材料显示，其曾于2003年至2019年多次就案涉事项向相关部门提出信访投诉，东莞市林业局提交的东林信〔2017〕5号《信访事项处理意见书》、东林函〔2019〕454号《关于报案处理情况的答复》亦可反映东莞市林业局已对其投诉行为进行过调查和答复。

法院认为，观音山公司本案提交的书面报案材料中，对于2003年至2019年的举报行为，东莞市林业局已作出处理。东莞市林业局作出的东林函〔2021〕20号《关于报案处理情况的答复》中，涉及2019年及之前的违法情形的答复，系东莞市林业局就观音山公司同一事项的投诉作出的重复处理行为。重复处理行为属于对原行政行为的再次确认，对观音山公司没有设立新的权利义务，对观音山公司实体权利义务不产生实际影响。

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。东莞市林业局对观音山公司该时间段的投诉处理不属于行政案件受案范围，观音山公司对该部分的答复起诉，不符合法定起诉条件。

观音山公司自2003年至2019年涉及观音山公司的投诉事项，东莞市林业局的处理行为不属于本案行政诉讼审查范围，一审法院不予处理。

一审法院判决认定东莞市林业局对观音山公司本案提交的书面报案材料中的2003年至2019年的举报行为已作出处理的事实是否清楚、证据是否确实充分，值得探讨。东莞市林业局提交的东林信〔2017〕5号《信访事项处理意见书》、东林函〔2019〕454号《关于报案处理情况的答复》不能证明东莞市林业局对信访事项进行了调查处理。《信访事项处理意见书》只能证明东莞市林业局对观音山公司提出的信访事项作出了《信访事项处理意见书》，不能证明对违法行为作出了处理，更不能证明观音山公司反映的公园内豪华别墅、坟墓、工厂、会所、农家院、商铺等影响森林生态的问题得到了根本性解决。

二、林业行政处罚程序是否合法？

我国森林法规定，进行开垦、采石、采砂、采土或者其他活动，造成林木毁坏的，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，限期在原地或者异地补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值五倍以下的罚款；造成林地毁坏的，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，限期恢复植被和林业生产条件，可以处恢复植被和林业生产条件所需费用三倍以下的罚款。

根据《林业行政处罚程序规定》第二十四条的规定，凡发现或者接到举报、控告、移送等违反林业法律、法规、规章的行为，应当填写《林业行政处罚登记表》，报行政负责人审批。对认为需要给予林业行政处罚的，在七日内予以立案；对认为不需要给予林业行政处罚的，不予立案。立案必须符合下列条件：（一）有违法行为发生；（二）违法行为是应受处罚的行为；（三）属于本机关管辖；（四）属于一般程序适用范围。

此外，《林业行政处罚程序规定》第二十条明确，凡给予林业行政处罚的，应当具备下述条件：（一）有明确的违法行为人；（二）有具体的违法事实和证据；（三）法律、法规和规章规定应当给予林业行政处罚的；（四）属于查处的机关管辖。

具体到本案，针对观音山公司提出“2020年11月19日发现观音山公司‘七星围’山头出现150平方米左右的林地树木被砍、草木丛干死，变成荒地”的情况，东莞市林业局东林函〔2021〕20号《关于报案处理情况的答复》，可以证明东莞市林业局对于案涉报案情况已及时予以受理，但是其处理结果是否完全符合《林业行政处罚程序规定》第二十条和第二十四条的规定，值得进一步探讨。比如，对于案涉违法行为，违法行为人是否明确？东莞市林业局责令辖区社区复绿是否有法律依据？仅责令复绿而不进行罚款、收回森林生态效益补偿是否合法？

三、违法行为具有继续状态如何处理？

本案中，尽管法院认为东莞市林业局对观音山公司于2020年11月20日提交的书面报案材料已依法履行其法定职责，但是，观音山公司报案反映的毁林开荒、种蔬菜果树、建房的违法行为具有继续状态。所以，观音山公司认为其在2020年11月20日报案后，东莞市林业局应当再次依法调查和处理。观音山公司对公园内存在的破坏森林生态的情况进行书面报案，其目的是依法打击违法行为，纠正违法行为。当然，若违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。

需要说明的是，观音山公司作为景区的经营管理者，对于破坏森林的违法行为并不具备行政执法处罚权。如果具有法定职权的林业主管部门对于破坏森林的违法行为不作为、乱作为，那么，破坏森林的违法行为一定会屡禁不止。（作者吴子君系北京市新达律师事务所律师）（图片由广东观音山国家森林公园提供）